中国城市财政透明度排行

核心提示:《中国经济周刊》在最新一期的封面文章中发布清华大学《中国市级政府财政透明度研究》报告,为中国城市财政透明度做了排名,北京居首,新疆石河子垫底。


【图:本期《中国经济周刊》封面】

《中国经济周刊》昨发布清华大学《中国市级政府财政透明度研究》报告,据2010年数据显示,国内81个市政府,达到全国财政透明平均水平的仅43%。以“60分及格”标准,仅7个城市过线。

81个城市财政透明度及格仅7个,及格率为8.6%,全国平均值3.46分,仅占满分8分的43%。其中北京6分排第一,石河子最末仅0.5分。西安2.45分,排名66位。榆林3.25分,排名54位。咸阳4.5分,排名14位。

2011年起,清华大学《中国市级政府财政透明度研究》课题组对中国地级以上的市政府财政透明度进行研究,包括内地22个省、5个自治区的地级市政府与4个直辖市政府,未含县级市政府。由于各类统计数据发布的滞后性,2010年为当前可获得信息最近、最完整的年份,依据此分析该年市政府财政透明度。

一位经常参加政府宴请的驻华使馆官员曾这样告诉记者,中国有着最好的酒店、最贵的食物和令他们“羡慕不已”的轻松记帐。

今年股市里有一个“真实的笑谈”。3月26日,国务院召开第五次廉政工作会议提出“禁止用公款购买香烟、高档酒和礼品”。第二天,白酒板块全线重挫。中国的高档酒被谁喝掉?“答案已经揭晓。”

财政预决算、“三公经费”,这些“政府办了什么事、花了多少钱”的账目要不要公开?

对此,2007年发布的《政府信息公开条例》明确了“阳光政府”的信息公开要求:“凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息,都要向社会公开。”

但条例自2008年5月1日正式施行以来,不愿公开、不敢公开、不屑公开现象普遍存在。

《中国经济周刊》独家获准发布的清华大学《中国市级政府财政透明度研究》报告,将研究主体定位在了比省级财政更为细化的市政府:据当前可获得信息最近、最完整的2010年数据显示,81个市政府,达到全国财政透明平均水平的仅43%。即使将平均水平作为及格线,多数市政府“不及格”;如果按照“60分及格”的标准,则仅有7个城市过线,及格率仅为8.6%。

在财政公开的信息中,政府更愿意公开预算,而不是决算。而对于预算外花销,81个市政府无一公开。分析证明,人均GDP、外贸因存度和领导人是影响财政透明度的三大因素。

清华大学公共管理学院经济学教授俞乔告诉《中国经济周刊》,地方政府就像是上市公司,政府本质上也是经济单位,需要向所有利益相关者公开信息。只有信息公开透明化,才能保障民主化的进一步实现。

公共财政研究三个核心问题:政府的收入从何而来?政府的开支用到何处?政府的财务如何管理?

财政收入来源于对社会公众的强制性征收,政府开支应用于提供公共产品以增进公众福利水平。公众是委托人,政府为代理人,公共财政的透明就是解决信息不对称导致政府代理人问题的关键一步。

每项指标满分为1分,总共为8分;

第1、2、3、5、6项为“有”与“无”问题,根据公布与否进行评价:全部公布为1分(完全信息);无任何公布为0分(无信息);仅有历史信息为0.1分(过时信息);

第4、8项各含四方面内容,每项的分值为0.25分;

第7项根据公布程度计分,起点分值0.25分。

《中国市级政府财政透明度研究》的数据与资料也全部来自公开信息:GDP数据来源于2011年各省统计年鉴;81个市财政数据来自该市人民政府和财政局办公网站;信息收集时间从2011年9月27日起,于2011年12月31日截止;市委书记信息来自人民政府网站及网络搜索引擎。

2011年起,清华大学《中国市级政府财政透明度研究》课题组对中国地级以上的市政府财政透明度进行研究,包括22个省(不含台湾省)、5个自治区的地级市政府与4个直辖市政府,未含县级市政府。以2010年国内生产总值(GDP)为标准,从全国22个省、5个自治区中选取经济发展水平最高的3个地级以上城市及4个直辖市为研究样本。其中青海和西藏由于其统计年鉴只统计省会城市,所以此次样本城市共计81个,占全国283个地级以上市近1/3。

由于各类统计数据发布的滞后性,2010年为当前可获得信息最近、最完整的年份,依据此分析该年市政府财政透明度。

81个城市财政透明度及格仅7个,及格率为8.6%,其中北京第一,石河子最末

根据IMF(国际货币基金组织)《货币和财政政策透明度良好做法守则》,并结合中国的实际情况,《中国市级政府财政透明度研究》提出了衡量财政透明度的8项指标:

(一)公布政府的结构和职能;
(二)公布显示政府与其他公共部门关系图;
(三)公布2011年预算内财政报告;
(四)公布政府性基金、土地出让金、三公消费、政府负债信息;
(五)公布2010年预算执行情况的报告;
(六)公布2010年决算报告;
(七)公布2010年预算会计基础(现金制/收付制)以及编制和介绍预算数据所使用的标准;
(八)公布2010年预算外活动、债务和金融资产、或有负债和税收支出信息。除第四项指标是根据我国市级政府的实际情况增加的内容外,其余所有指标为IMF规定的国际通用标准。

将所选出的81个城市根据8项指标的得分加总,得出各市级政府财政透明度指数排行。

结果表明:全国平均值3.46分,仅占满分8分的43%。总体而言,中国市级政府财政透明度处于不及格的状态。

其中,北京得分最高为6分,占满分的75%;上海其次,为5.75分,占满分的72%;此外,得分占满分的比例超过60%(4.8分)的城市还有南阳、成都、宜昌、三亚、杭州;加总共7个城市,仅为81家城市的8.6%;若以80%为良好表现(6.4分),则81个城市中无一达标。

得分在4分以上(占满分比例50%以上)的城市有34个,为81家城市的42%。

得分最低的十个城市依次是:酒泉、邯郸、烟台、拉萨、洛阳、乌鲁木齐、松原、包头、庆阳、石河子。

除北京、上海、成都、杭州外,其余直辖市、省会城市、计划单列市与其他地级市相比较,在财政透明度方面并无明显优势。

在8个单项指标中,得分最高的是(一)公布政府的结构和职能,得分为0.93分,也就是说在几乎所有城市的政府网站上都可以找到诸如组织结构框架、主要领导简介等内容。

并列排名第二的是(三)公布2011年预算内财政报告和(五)公布2010年预算执行情况的报告,均为0.77分。一个值得注意的现象是,应该同步公布更彰显“透明度”的预算和决算,政府往往总是选择其中一项公布,且公布预算的情况要远远好于公布决算的情况(五)公布2010年预算执行情况的报告为0.77分,而(六)公布2010年决算报告仅为0.21分。

至于(七)公布2010年预算会计基础(现金制/收付制)以及编制和介绍预算数据所使用的标准得分情况依然很低,为0.05分。因为会计使用方法的不同,如果不公布所用标准,公众在对其预算、决算情况进行监督的时候将无法找到可依据的途径。

令人更加遗憾的是,得分最低的(八)公布2010年预算外活动、债务和金融资产、或有负债和税收支出信息,得分情况的均值为0,也就是说在被调查的81个城市中,没有一个城市的政府公布预算外活动,而这一项也是最容易挥霍各地政府积攒的“小金库”的地方。

其中特别要说明的是,(四)公布政府性基金、土地出让金、“三公消费”、政府负债信息得分为0.2分。这一项并不是IMF财政透明度手册中的项目,而这一项也是极富中国特色的一项,是容易产生“小金库”的场所。政府性基金可以用于各地市政府投入企业的资金,可以存放在企业之中,在花费时方便使用。土地出让金更是作为各地市政府财政来源非常重要的一项。另外诸如“三公消费”、政府负债等都是近年来通过媒体和公众的舆论监督而备受瞩目的项目。遗憾的是,这些资金的使用情况都处于几乎不透明的状态之中。

人均GDP、外贸依存度和市级领导人的教育背景和任职背景,在这三个因素中,外贸依存度和市级领导人的教育背景对财政透明度的影响最大,而人均GDP与财政透明度基本呈正相关。外贸依存度是对外开放程度的一个重要衡量指标,对外开放往往意味着信息对外公开;领导人本身所受教育对他在任期间的社会治理方式有直接的影响。

外贸依存度是当地进出口总额和GDP的比值。外贸依存度决定该市经济对外开放程度。外贸依存度越高,反映出来的对外开放程度就越高,经济就越倾向于外向型。外部流动资金更倾向于流向信息完全的市场,因为掌握的信息越完全,信息不对称所带来的逆向选择和道德风险就越小,交易成本就越低,投资的风险就越低,收益就越有保障。

腐败的投资环境势必增加了发展外贸的交易成本,所以,发展进出口贸易需要透明公开的环境,让资金能够顺畅地流动,从而带动生产与消费。从这个角度来看,财政透明度和外贸依存度的关系就很好理解了,外贸依存度越高,所在地的政策环境就越需要公开透明,所以财政也就越透明。因此,外向型经济的发展对公共财政透明有着正向的显著影响。

另一方面,中国一直奉行政府主导经济的发展模式。作为主要领导的市委书记对其辖区发展有直接作用,而任职前的教育背景直接影响到施政行为。一般而言,教育程度越高,其视野就越开阔,思考问题的角度亦从大处着眼。接受过在国民教育序列中的正规本科教育的市委书记分析问题的角度一般较倾向于理性思考,而没有正规教育的书记易于根据长期基层经验判断。

就公共财政信息公开而言,有正规本科学历的书记倾向于支持信息公开,并可能在制度化上做一定的努力;而没有正规本科学历的书记对信息公开可能持实用态度,主要从是否有利于搞好任期内工作的角度考虑。

据统计,81个城市中,市政府党委书记中,有正规本科学历者共计47人,非全日制统招本科、专科毕业、党校研究生或通过再教育取得学历者共计34人。其中,4个直辖市、5个计划单列市的市委书记全部拥有正规本科学历。

统计有正规本科学历的47位市委书记对应的城市透明度排名,得出的平均值为3.72分,高于全国平均值3.46分。

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